Nota de opinión · Los datos son del ITAE-TDF, la interpretación es mía
Sobre cincuenta y cuatro años de protección sin contraprestación en Tierra del Fuego. Esto es opinión y no compromete al instituto.
Entre 2002 y 2013 el empleo industrial fueguino se multiplicó por seis, de 2.596 a 15.293 puestos. En mayo de 2026 quedan 6.451. La lectura corriente atribuye esa caída al Decreto 333/2025 y al arancel cero. Es cierto como causa inmediata y es insuficiente como explicación.
Lo que se derrumbó en cinco meses no fue una industria. Fue un arreglo institucional que tuvo cincuenta y cuatro años para construir algo que sobreviviera sin él y no lo hizo.
La afirmación tiene una consecuencia incómoda para las dos posiciones del debate público. Contra quienes defienden el régimen: si medio siglo de protección no alcanzó, el problema no se arregla restituyendo el arancel. Contra quienes celebran su retiro: desmantelar un arreglo sin construir el que lo reemplace deja a la provincia con menos de lo que tenía y sin nada nuevo.
Personal en establecimientos industriales · promedio anual, 2001 a 2026
Proteger una industria que arranca tiene una justificación que casi nadie discute. Hay actividades que hoy no cierran y en unos años sí: aprenden, ganan escala, bajan costos y en algún momento se sueltan de la mano.
Toda la justificación se apoya en esas cuatro palabras. En algún momento. Y hay una segunda condición que se enuncia bastante menos: lo que la industria devuelva después tiene que valer más que todo lo que costó bancarla mientras tanto.[1]
El subrégimen fueguino no cumple ninguna de las dos.
No cumple la primera porque nunca hubo un momento en que la industria pudiera competir sin la diferencia de precio. Cuando esa diferencia se eliminó, en enero de 2026, la respuesta fue una caída del empleo del 27,1% interanual en un mes, sin ningún tramo previo de reducción de márgenes ni de reestructuración. Una industria que no sobrevive treinta días sin protección no completó ningún proceso de aprendizaje.
No cumple la segunda porque el costo se pagó durante cincuenta y cuatro años. El diagnóstico de Fundar sobre el subrégimen lo estima en USD 1.070 millones anuales, equivalentes al 0,22% del PBI nacional. El país transfirió a la isla, durante décadas, recursos equivalentes a varios puntos del presupuesto de ciencia y tecnología, y lo que quedó son las dieciocho plantas de ensamble que registraba el último dato, de agosto de 2024.
Hay una forma de expresar ese costo que conviene mirar de frente, porque es la que se usa en la discusión nacional y porque tiene un antecedente que terminó mal.
La división es mía y las fuentes tienen fechas distintas, así que el número sirve para el orden de magnitud. Lo que queda claro es que el mismo indicador que resultó políticamente letal para la Sección 936 arroja en Tierra del Fuego más del doble. En el debate parlamentario estadounidense de los noventa se estimó que el beneficio fiscal por puesto en la farmacéutica equivalía a USD 3,08 por cada dólar de salario pagado, y con eso alcanzó.
Lo traigo acá porque señala dónde se pierde la discusión. Mientras la defensa del régimen se apoye en el empleo que genera, está usando como argumento el denominador de la cifra que la condena. La única respuesta posible a ese número es una contraprestación que lo justifique, y es lo que el régimen nunca tuvo.
El punto no es que la protección haya sido un error en 1972. Es que un régimen diseñado como transitorio se evaluó como permanente, y nunca se aplicó el test que justifica su existencia.
Acá está, para mí, el núcleo del problema, y es un problema de diseño antes que de conducta empresaria.
Donde la política industrial funcionó de verdad, el beneficio venía siempre con una condición que se podía perder.[2] Corea subsidiaba el crédito, pero la empresa que no llegaba a su meta de exportación se quedaba sin crédito. Eso la obligaba a competir contra productores extranjeros aunque el mercado interno estuviera cerrado, y esa competencia forzada es la que terminó produciendo capacidad.
El régimen fueguino no tiene nada de eso. El beneficio se otorga por radicarse en el territorio y cumplir un proceso productivo mínimo. No está condicionado a exportar, ni a alcanzar un umbral de contenido local creciente, ni a invertir un porcentaje en desarrollo, ni a ninguna métrica de desempeño que pueda perderse.
Un subsidio condicionado es un contrato: el Estado paga contra resultados. Un beneficio incondicional es una renta: el Estado paga contra presencia. Y una renta no genera los incentivos que genera un contrato, porque el que la recibe no arriesga nada si no mejora.
Que esto no es una crítica retrospectiva fácil lo muestra el hecho de que la propia normativa lo reconoció tarde y mal. Recién en 2021, con el Decreto 725, se creó un aporte del 15% del beneficio de IVA destinado a un fondo de diversificación productiva. Es decir: cuarenta y nueve años después de la ley, se estableció por primera vez que quien recibe la renta debe aportar algo para construir la alternativa. Volveré sobre qué pasó con ese fondo.
Hay una razón técnica por la cual el régimen no generó aprendizaje aunque haya durado décadas, y no depende de la voluntad de las empresas.
Hacer enseña, pero enseña sobre lo que uno hace.[3] Si lo que se hace es armar kits diseñados en otro país, lo que se acumula es destreza para armar kits. El conocimiento de producto, que es donde está el valor y la posibilidad de competir, se queda donde está el diseño. Cincuenta años haciendo eso no acercan a nadie a diseñar un televisor.
Los datos del propio banco estadístico muestran esa estructura con claridad. El índice de producción industrial de todas las ramas —confección, textil, plástico, pesca, electrónica y otras— correlaciona 0,99 con el de electrónica sola. Cuando se habla de la industria fueguina se está hablando de una sola actividad. Y dentro de esa actividad, la producción se mide en unidades de veinte productos terminados que llegan como kits.
El empleo promedio por planta de electrónica fue de 121 personas en 2001, subió a 463 en 2013, bajó a 247 en 2019 y volvió a 463 en 2023. Oscila con el ciclo del mercado interno y no tiene tendencia propia.
Lo que sí cae de forma sostenida es la cantidad de plantas: 28 en 2015, 24 en 2019, 19 en 2023 y 18 en agosto de 2024. El ajuste del sector se dio por cierres y no porque las plantas se volvieran más chicas ni más productivas. Las que sobreviven son la misma operación de ensamble, solo que quedan menos.
Sobre esas cifras hay que aclarar algo: el cuadro de establecimientos 14_3_02 termina en agosto de 2024, así que no hay dato posterior a la eliminación del arancel.
La objeción razonable es que ensamblar en el fin del mundo, con flete de tres mil kilómetros, ya es una hazaña logística. Es verdad y no alcanza. La hazaña logística no genera un producto que alguien quiera comprar sin protección.
Existe una explicación de por qué las empresas nunca se prepararon para el fin del régimen, y no requiere suponer que actuaron mal. Actuaron con lógica frente a un Estado que no podía comprometerse.
Una promesa que a quien la hace le va a convenir romper cuando llegue el momento no obliga a nadie, y todos lo saben de antemano.[4] "Esta protección es transitoria y termina en la fecha X" nunca fue creíble, porque cuando llegaba la fecha X siempre salía más caro, en votos, dejar caer la industria que firmar la prórroga. Las empresas leyeron eso bien: prepararse para un final que no iba a llegar habría sido tirar plata.
| Año | Norma | Qué hizo |
|---|---|---|
| 1972 | Ley 19.640 | Crea el régimen |
| 1995 | Decreto 479 | Ordena y restringe el ingreso de nuevos proyectos |
| 2003 | Decreto 490 | Reabre el subrégimen |
| 2007 | Decreto 1234 | Prorroga los beneficios |
| 2009 | Ley 26.539 | Sube impuestos a la electrónica importada, amplía la ventaja |
| 2021 | Decreto 727 | Prorroga hasta 2038, con extensión posible a 2053 |
Cuarenta y nueve años después de creado, el régimen fue extendido diecisiete años más, con opción a quince adicionales. Ninguna empresa que observara esa secuencia tenía motivo para invertir en volverse competitiva sin protección. La inversión racional era otra: mantener la relación con el Estado que otorga la prórroga.
En cincuenta y cuatro años hay dos leyes y cuatro decretos, y los decretos son los que definieron el contenido efectivo del subrégimen: qué se podía producir, con qué beneficio y hasta cuándo. Romano, Kataishi y Durán llegaron a la misma conclusión en 2018 al relevar las más de 2.400 normas del régimen: la 19.640 opera como marco general y son los decretos los que le dan sustancia.
Esa elección de instrumento explica dos cosas a la vez. Primero, por qué la promesa de transitoriedad nunca fue creíble: un compromiso que el mismo Poder Ejecutivo puede revisar cada vez que vence no compromete a nadie. Segundo, por qué el final llegó como llegó: entre 2025 y 2026, un decreto y una resolución vaciaron buena parte del subrégimen sin que el Congreso tratara el tema.
La Zona Franca de Manaos se creó en 1967, cinco años antes que la ley 19.640, con la misma lógica de poblar una región remota mediante un régimen fiscal. Los dos regímenes vencían en 2023. Brasil resolvió ese vencimiento en 2014 con la Enmienda Constitucional 83, que llevó los beneficios hasta 2073 tras cuatro años de trámite en las dos cámaras. Argentina lo resolvió en 2021 con el Decreto 727, hasta 2038. Hoy Manaos tiene 132.000 empleos industriales directos y unas 600 empresas; el subrégimen fueguino tiene 6.451 puestos y 39 establecimientos según el último dato, de agosto de 2024.
No le atribuyo toda esa distancia al instrumento jurídico, porque Manaos opera sobre un mercado interno mucho mayor y con un orden de magnitud más de empresas. Lo que sí se desprende es que Brasil eligió un instrumento que hace costoso el cambio y Argentina uno que lo hace barato, y que esa decisión también le ahorró a las empresas fueguinas la necesidad de discutir el largo plazo: cuando la prórroga se consigue en una oficina, no hace falta construir la coalición parlamentaria que obligaría a justificar para qué sirve el régimen.
Esa es la lectura que hago de por qué la respuesta al Decreto 333/2025, en mayo de 2025, fue paro, amenaza de judicialización y negociación, y no anuncios de reconversión. No porque las empresas sean incapaces, sino porque durante medio siglo la estrategia de litigar el beneficio tuvo un retorno enormemente superior a la de prescindir de él.
Y acá está la parte cara del asunto: todo lo que se gasta en conseguir y defender un privilegio no produce absolutamente nada.[5] Los abogados, los viajes a Buenos Aires, las reuniones, los estudios técnicos encargados para sostener una posición, los meses de gestión: nada de eso agrega un producto ni una capacidad. La provincia tiene una capacidad instalada notable para gestionar su relación con el Estado nacional, y una capacidad instalada de desarrollo de producto que no aparece en ningún indicador. Adivinen en cuál de las dos invirtió cincuenta años.
Acá tengo que ser explícito sobre lo que puedo y no puedo afirmar. No tengo datos de rentabilidad empresaria, así que todo lo que sigue es inferencia a partir de salarios, establecimientos y capacidades observables.
Lo que sí se puede decir es que el régimen sostuvo un nivel salarial alto para el estándar regional y un empleo público que creció 74,1% en volumen entre 2015 y 2024 mientras la industria caía 40,7%. La renta se repartió entre las empresas, los trabajadores del sector y el Estado provincial que la grava, y ese reparto es lo que explica la resistencia política: la defensa del régimen tiene una base material medible, porque las alternativas disponibles pagan un cuarto menos.
Hay una analogía útil con lo que se dice de las economías que viven de un recurso, y conviene usarla con cuidado.[6] La versión estándar es que el sector en auge sube el precio de la mano de obra y del resto de los insumos, y con eso vuelve inviables a los demás sectores. Acá eso no cierra: la pesca paga 57,8% más que la industria y aun así perdió 43,8% de valor agregado. El desplazamiento no operó por precios.
Operó por otra vía, más política que económica: la renta absorbió la atención, el crédito y el reclamo, y las actividades que no la recibían quedaron sin quién las empujara. Cuando la renta se retira, los dos sectores caen juntos, porque son un solo circuito que se contrae completo, con el rezago que separa la caída de la industria de la caída de la recaudación.
Un documento crítico que no reconoce lo que funcionó es propaganda al revés.
La Ley 19.640 tuvo un objetivo declarado de orden geopolítico antes que económico: poblar un territorio austral que Argentina reclama como estratégico y que en 1970 tenía poco más de trece mil habitantes. Medido contra ese objetivo, funcionó. La provincia tiene hoy 190.775 habitantes, dos ciudades con infraestructura, universidad, hospitales y presencia estatal permanente en el punto más austral del país.
El indicador de costo por puesto supone que el objetivo era el empleo. Si el objetivo declarado era poblar, el denominador correcto son los habitantes: sobre 190.775, USD 1.070 millones dan unos USD 5.609 por habitante y por año. Un país que quisiera sostener presencia soberana en esa latitud por otros medios —guarnición militar, subsidio directo a la residencia, empresa estatal— también gastaría, y no tengo cómo saber si más o menos que eso.
Dónde queda parado el argumento crítico después de esa objeción. Sigo pensando que el régimen falla las dos condiciones que justifican proteger una industria, porque nunca produjo una capaz de sostenerse y porque lo que devolvió no compensa lo que costó. Pero la objeción obliga a precisar dos cosas.
La primera es que el objetivo poblacional ya se cumplió, y un instrumento que se justifica por un objetivo cumplido necesita justificarse de nuevo. La pregunta ya no pasa por si valió la pena poblar la isla, sino por si la población de hoy se sostiene sin el instrumento que la trajo.
La segunda es que, si la respuesta es que no se sostiene, entonces lo que se está discutiendo es un subsidio a la residencia y conviene llamarlo así. Un subsidio a la residencia bien diseñado sería más barato y menos distorsivo que uno que opera encareciendo los celulares de todo el país. El problema del régimen no sería entonces su costo sino su forma.
La provincia perdió la cuña arancelaria y conserva el área aduanera especial y las exenciones de IVA y Ganancias. Lo que queda en pie es una zona franca, con un régimen de protección desmontado por encima, y son modelos de negocio opuestos: uno favorece a quien produce para el mercado interno compitiendo contra importaciones, el otro a quien importa insumos y exporta producto.
De los cinco casos internacionales que revisé, el único que subió de escalón fue Shannon, en Irlanda, cuya exención estaba dirigida a actividades orientadas a la exportación y que fue el piloto de un giro nacional hacia la exportación. Sus empresas compitieron contra productores internacionales desde el primer día. Las fueguinas nunca compitieron contra nadie.
El artículo 6° bis del Decreto 111/2025 permitía a las empresas beneficiarias volcar hasta el 40% de su aporte obligatorio a proyectos propios de reconversión. Era, literalmente, el mecanismo de financiamiento de la alternativa, ya escrito y vigente. La Resolución 20/2026 llevó ese aporte a cero. En la misma ventana en que la provincia pagó el costo de la reforma, perdió el instrumento con el que iba a financiarla.
Esa es la factura que se está pagando ahora, y no la firmó el Decreto 333/2025. La firmaron cincuenta y cuatro años de prórrogas sin contraprestación, y la vencieron dos normas de 2026 que retiraron el beneficio y el fondo al mismo tiempo.
Ninguno de los argumentos de este texto es original. Todos vienen de discusiones viejas de economía que uso en el cuerpo sin nombrarlas, para no cortar la lectura. Van explicadas por si alguien quiere ir a la fuente o discutírmelas.
La primera es de John Stuart Mill, en los Principios de economía política, de 1848. Mill era librecambista y aceptó una sola excepción: cuando un país tiene una actividad que en otro lado ya está madura, puede protegerla un tiempo, porque la desventaja viene de haber empezado después y no de una falta de capacidad. La condición que puso es que la protección sea temporal y que la industria termine sosteniéndose sola. Si nunca llega ese momento, la excepción no aplica: lo que hay es una actividad que no cierra, subsidiada para siempre.
Charles Bastable, cuarenta años después, agregó la condición que casi nunca se controla. Que la industria algún día se sostenga sola no alcanza, porque protegerla cuesta plata todos los años que dura la protección. Lo que la industria devuelva después tiene que ser mayor que todo eso acumulado. Es una vara mucho más alta, y es la que convierte el argumento en algo verificable: se puede sumar lo que costó y compararlo con lo que quedó.
Juntas se conocen como el test de Mill-Bastable, y son la razón por la que discutir si la 19.640 "sirvió" sin mirar cuánto costó es discutir la mitad del asunto.
Alice Amsden estudió Corea del Sur en Asia's Next Giant (1989) y Robert Wade estudió Taiwán en Governing the Market (1990). Los dos encontraron lo mismo, y es lo contrario de lo que suele contarse en las dos veredas del debate: esos Estados intervinieron muchísimo, y al mismo tiempo fueron durísimos con las empresas que beneficiaban.
El mecanismo que describen se suele llamar control recíproco. El Estado da algo —crédito barato, divisas, protección— y a cambio exige un resultado medible. Si el resultado no aparece, el beneficio se corta. En Corea el resultado exigido era exportar, y la razón por la que esa métrica funciona tan bien es que no se puede simular: un burócrata puede ser convencido o comprado, un comprador extranjero no. Si el producto no era competitivo, no se vendía afuera, y eso se veía en la aduana sin necesidad de auditar a nadie.
El punto de fondo es que la protección al mercado interno, sola, produce el resultado opuesto al buscado, porque le saca a la empresa la razón para mejorar. Lo que genera capacidad es la combinación de un mercado protegido con una obligación de competir afuera. La 19.640 tiene la primera mitad y nunca tuvo la segunda.
Kenneth Arrow, en 1962, formalizó algo que en la industria se sabía desde antes: la productividad crece con la cantidad acumulada de producción, porque al hacer se descubren mejoras que no se le ocurren a nadie mirando un plano. Es el aprendizaje por la práctica, y es uno de los argumentos más fuertes a favor de proteger una industria: hay que producir para aprender, y para producir al principio hay que estar protegido.
La parte que se cita menos es la que importa acá. El aprendizaje es específico de la tarea. Una planta que arma kits se vuelve muy buena armando kits: mejora el layout, baja los tiempos, reduce las fallas. Lo que no aprende es a diseñar el producto, a elegir los componentes ni a negociar con los proveedores de esos componentes, porque esas decisiones se toman en otro país y llegan resueltas en la caja.
Por eso la cantidad de años que lleva una industria no dice nada por sí sola sobre las capacidades que acumuló. Hay que preguntar qué tarea se repitió durante esos años. Si la tarea fue de ensamblado, la curva de aprendizaje se aplana rápido y después no pasa nada más, por muchas décadas que se agreguen.
Finn Kydland y Edward Prescott publicaron en 1977 el trabajo que les valió el Nobel veintiocho años después. La idea es incómoda y simple: hay políticas que son la mejor opción en el momento de anunciarlas y dejan de serlo en el momento de cumplirlas. El ejemplo clásico son las patentes. Antes de que se invente algo, conviene prometer exclusividad para que alguien invente; una vez inventado, conviene romper la promesa y liberarlo, porque el invento ya existe y así lo aprovecha todo el mundo.
Lo determinante es que la gente entiende esto de antemano. Si todos saben que llegado el momento al gobierno le va a convenir incumplir, la promesa no cambia el comportamiento de nadie desde el primer día. Y ojo con la conclusión, que es más dura de lo que parece: el problema no requiere un gobierno mentiroso ni corrupto. Un gobierno que hace lo mejor en cada momento produce exactamente este resultado. Por eso la salida que propone esta literatura pasa por atarse las manos antes que por pedir mejores gobernantes: reglas, contratos, bancos centrales independientes, o poner la norma donde cambiarla sea caro.
Aplicado a Tierra del Fuego: cada vez que se acercaba el vencimiento del régimen, dejar caer la industria costaba miles de puestos concentrados en dos ciudades, y prorrogar costaba una firma. Ninguna empresa que hubiera visto esa película cuatro veces iba a invertir en volverse competitiva sin protección. Y funciona como la mejor explicación de por qué Brasil, que puso Manaos en la Constitución, sostuvo un régimen que Argentina vació con un decreto: Brasil se ató las manos y Argentina no.
Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974) señalaron algo que la economía había pasado por alto durante décadas. Cuando se analizaba el costo de un monopolio o de un arancel, se miraba solo la pérdida por el precio más alto y las ventas que no ocurren. Lo que faltaba contar era todo lo que las empresas gastan para conseguir y conservar ese privilegio.
Ese gasto es real y no produce nada: estudios de abogados, lobby, campañas, viajes, tiempo de directivos, informes encargados para respaldar una posición. Desde el punto de vista de la empresa es una inversión perfectamente racional, porque el privilegio vale más que lo que cuesta pelearlo. Desde el punto de vista del país es una pérdida completa, porque son recursos y talento que podrían haber estado produciendo algo.
Krueger le puso el nombre que quedó, búsqueda de renta, y agregó el corolario más inquietante: en economías donde los privilegios son grandes y se renuevan seguido, la gente más capaz termina especializándose en obtenerlos. No porque sea deshonesta, sino porque ahí está el retorno. Eso genera una capacidad instalada de gestión política de primer nivel y una capacidad instalada de desarrollo de producto que nunca aparece, porque nadie invirtió ahí. Es, con nombre y apellido, lo que le pasó a Tierra del Fuego.
La versión más conocida se llama enfermedad holandesa, por lo que le pasó a Holanda después de descubrir gas en el Mar del Norte a fines de los cincuenta. El mecanismo, formalizado por Max Corden y Peter Neary en 1982, es en dos pasos. Primero, el sector en auge paga más y se lleva la mano de obra y el capital de los demás. Segundo, la entrada de divisas aprecia la moneda, y con una moneda cara los sectores que exportan o compiten con importados dejan de cerrar. El país termina más rico y con menos industria, y cuando el recurso se agota descubre que no le quedó nada más.
En Tierra del Fuego el primer canal no se verifica. Si la industria hubiera desplazado a la pesca encareciéndole la mano de obra, hoy la pesca debería pagar menos que la industria, y paga 57,8% más. El desplazamiento fue por otro lado: la renta se llevó la atención política, el crédito y el reclamo, y las actividades que no la recibían quedaron sin quién las empujara. Es una versión política del mismo resultado, y por eso uso la analogía con reservas.